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经济史研究

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【郑有贵】解决“大国小农”的“三农”问题,既要改革创新,也要历史耐心

作  者
政邦君
发表/出版时间
2022年06月27日
学科分类
经济史
成果类型
访谈
发表/出版情况
“政邦智库”微信公众号
PDF全文

  “三农”问题,一直是社会各界关注的重中之重。“中央一号文件”,几乎成了中央重视“三农”问题的专有名词。2022年政府工作报告提出:“大力抓好农业生产,促进乡村全面振兴”,“扎实稳妥推进农村改革发展”。

  更为长远的视角看,从取消“皇粮国税”到“全面脱贫攻坚”,从“建设社会主义新农村”到“乡村全面振兴”……每一个政策话语的流行,都给“三农”问题的解决带来变革性的影响。

  日前,中国社会科学院当代中国研究所经济史研究室主任郑有贵研究员新作《百年“三农”:中国共产党解决“三农”问题的战略维度和实现路径》在东方出版社出版。郑有贵研究“三农”问题数十年,撰写大量研究论著,为推动解决“三农”问题鼓与呼。

  本期政邦茶座,邀请到郑有贵研究员,聊聊“三农”那些事儿。

  本期政邦茶座嘉宾:

  郑有贵:中国社会科学院当代中国研究所经济史研究室主任,著有新作《百年“三农”:中国共产党解决“三农”问题的战略维度和实现路径》(东方出版社)等。

  政邦茶座主持人:

  高明勇:政邦智库理事长

  高明勇:结合您撰写《百年“三农”:中国共产党解决“三农”问题的战略维度和实现路径》(以下简称《百年“三农”》)的体悟,从百年的视野来看,“三农”政策有什么样的轨迹?

  郑有贵:百年“三农”政策演变极为纷繁复杂。从大的历史事件说,百年经历了建立农民协会、土地改革、农业生产合作化、农产品统派购、人民公社、城乡二元户籍制度、家庭承包经营、政社分开、村民自治、市场取向改革、国家支持、乡镇企业、工农关系、城乡关系、社会主义新农村建设、精准脱贫、美丽乡村建设、全面建成小康社会、乡村振兴等。具体到每个方面的政策条文,则难以穷尽。这使得对百年“三农”政策演变的梳理和呈现极为艰难。

  高明勇:您说的“艰难”,主要难在哪?

  郑有贵:梳理百年“三农”政策演变,要扎进历史文献中,了解有哪些文献,每个时期具体政策条文是如何表述的,政策变化的缘由是什么。在此基础上,能从文献中走出来,与实践对照,哪些政策制定后很快变化,哪些政策得到很好执行,或没有执行,或者在执行中发生偏差。长期做农村调研的经历,促使我把政策演变与实践发展融通起来,把理论与实践融通起来。

  高明勇:这些政策有哪些变与不变?

  郑有贵:对百年“三农”政策的复杂演变进行梳理和呈现,需要构建起相应的分析框架。《百年“三农”》一书,做了一些尝试,构建起五个维度的分析框架,从整体史和某一政策等层面,简要梳理了百年“三农”政策演变,以及其中的为什么变和为什么不变。

  从整体史层面分析,“三农”政策呈现出阶段性变化。百年“三农”变迁,可谓沧桑巨变。这一历史演进,是随着现代化发展不断演进。书中将百年划分为6个时间段,对每个时间段“三农”政策的选择进行了梳理和呈现。每个时期的政策选择有其内在逻辑,那就是从解决当时的主要问题出发,明确政策要实现的目标;围绕目标的实现,从实际出发,也参照国际经验等诸方面因素,探索实现路径。

  换言之,百年“三农”政策之变是因为要解决每个时期遇到的主要问题及解决问题的条件在发生变化。这个条件,主要是指生产力水平。

  高明勇:对,所有政策的出台,都是基于问题意识。

  郑有贵:所以,贺耀敏教授在序言中指出,这部著作从生产力发展状况展开对中国共产党百年解决“三农”问题历程的研究,指出新中国成立前的“三农”问题主要是制度约束问题,新中国成立后的“三农”问题主要是工业化、现代化发展进程中的问题,进而历史地、辩证地梳理和分析了百年“三农”政策的复杂演变及其中的“变”与“不变”。

  高明勇:具体的“变”,能否展开聊聊?

  郑有贵:至于某个方面的具体政策,变化更大。

  比如,对农业的“取”和“予”的政策,是学界讨论的一个热点。“取”“予”政策工具有税费、工农产品比价、国家对农业资金投入及建设项目计划、多种农业直接补贴等,有的年度内就有多次调整。

  这里不分析某个具体政策工具的运用,只分析“取”“予”取向的选择问题,可大致划分为两个大的时期。

  新世纪前,对农业“取”大于“予”,一些时候农民负担较重,国家也采取措施减轻农民负担。新世纪初期起,国家明确了对农业的“予”要大于“取”,实现了“取”“予”取向的变化。对农业“取”的性质是什么,为什么要“取”,为什么又要将“取”大于“予”改为“予”大于“取”?“取”“予”政策对于“三农”其他政策又是什么关系?

  《百年“三农”》对农业的“取”“予”政策,作了有针对性梳理和分析,观点之一是“大仁政”。书中分析提出,中国共产党面临的“三农”问题,不同于传统农业社会的“三农”问题,是与以工业化快速推进为特征的现代化联系在一起的,即是现代化进程中的问题。

  在这一进程中,中国共产党从整个国家现代化发展进行总体把握,统筹全局与局部、长远与当期,促进工业与农业、城镇与农村相互促进。中国集中力量实施国家工业化战略,促进工业化发展,进而辐射带动整个国家现代化发展,为解决“三农”问题提供现代生产要素、就业等条件,进而提升了“三农”发展能力和拓展了“三农”发展空间。

  在这一历史演进中,在工业化初期选择农业养育工业,对农业的“取”大于“予”,在进入工业化中期发展阶段调整为工业反哺农业,实现了“大仁政”前后周期的顺利转换。

  高明勇:那“不变”呢?

  郑有贵:百年“三农”政策演变尽管复杂多变,但其中有不变之处,这就是中国共产党坚守为农民谋幸福的初心和走共同富裕道路,并以此统筹把握相关联的农民维度、中华民族复兴维度、现代化维度、生产力维度、国际维度,制定具体的“三农”政策。

  这些属于元政策。变与不变,之间存在内在逻辑,元政策内在地规定了长远的政策目标和价值取向,具体政策的调整则是在元政策下,根据当时生产力发展状况、国际环境等进行的。书中通过历史地、辩证地呈现百年间“三农”政策复杂演变及其中的变与不变,有针对性地回应学界和社会关注的重大历史及与之相关理论的“疑点”问题。

  高明勇:在“三农”的语境下,会发现在不同时期,“三农”政策出现一些不同的概念或表述,您怎么理解?

  郑有贵:某一政策概念,在不同时期有不同的表述,这一现象是存在的。这有多方面的因素。

  第一种情况,同一内涵,在不同时期有不同的表述。

  例如,改革开放以来,关于农村基本经营制度内涵的表述,从中共十五届三中全会起表述为以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度,之前则表述为以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制。最开始使用“以家庭联产承包为主的责任制”,是一种政治智慧,即在一些人反对实行包产到户、包干到户的情况下,使用这一概念易于被接受,进而使其能成为正式政策。

  中共十五届三中全会改变表述,不再保留“联产”二字,则是缘于包产到户中农户对集体承担的责任联产,而包干到户中农户对集体承担的责任则包干而没有联产,而且农民基本选择了包干到户。这一表述变化旨在使名与实相符。

  第二种情况,同样一件事,不同语境下使用不同的表述。

  比如,包干到户、大包干,指的是同一事,即将农村集体土地承包给农户,农户承包经营所得,交足集体和国家的,剩余全归承包农户。在不同语境下,有时用包干到户,有时用大包干。

  第三种情况,一个概念有多重内涵,在一些时候将两者等同使用。

  比如,包产到户、包干到户等都属于家庭承包经营,不同之处在于“包”的程度和内容不同。由于包干到户比包产到户的分配方式更直接,农户所获利益更充分,农民在多种包字头承包经营方式中,更愿意选包干到户,因而普遍选择了实行包干到户。在这种情况下,包干到户也与家庭承包经营等同起来使用了。

  第四种情况,根据体制变化,对表述作一些调整。

  比如,在人民公社体制下,从20世纪50年代起将社、队办的企业,统称为社队企业。直到改革开放初期仍把包括农村新发展起来的个体户和私营企业,与社、队集体办企业一道统称为社队企业。1984年中央4号文件,根据对人民公社实行政社分设和设乡(镇)政府的体制变化,以及越来越多的非集体企业的兴办,将统称的社队企业更名为乡镇企业。

  第五种情况,多种组织形式,受法律规范的影响,发生变化。

  改革开放初期,实行家庭承包经营后,农户生产经营中,由于先进技术到达农户的最后一公里缺乏有效打通的方式,存在学习应用农业新技术困难,有的在发展商品生产中还缺运输工具、贮藏设施等。

  为解决这些问题,农民开始新的互助合作。随着市场取向改革的推进,农户小规模生产与大市场对接成为新的难题,农民生产的产品卖不出去,或卖不出好的价钱,就在技术合作的基础上,开始自发寻求购销合作。

  尽管农民有多种互助合作的需要,而且日益增强,但因为改革开放前农业生产合作化中有过失误,实行家庭承包经营后一度谈合色变,因而,在概念使用上,避开使用合作社,有的叫农村技术协会等。

  在立法调研过程中,有的主张制定农村专业合作经济组织法,有的主张制定农民专业合作社法。全国人大常委会第二十二次会议初次审议的名称是农民专业合作经济组织法;全国人大常委会第二十三次会议对农民专业合作经济组织法(草案)进行第二次审议,法律委员会建议将本法的名称修改为“农民专业合作社法”;全国人大常委会第二十三次会议通过的名称是《中华人民共和国农民专业合作社法》。随着该法的制定施行,由于农民专业合作社得到法律的保障和政策支持的引导,农村专业技术合作组织等多种合作组织,朝着农民专业合作社方向转变发展。

  高明勇:就政策话语表述上说,从“建设社会主义新农村”到“实施乡村振兴战略”,最大的变化在哪?

  郑有贵:实施乡村振兴战略后,一开始人们注意到“建设社会主义新农村”与“实施乡村振兴战略”前后20个字表述上的变化。中共十六届五中全会提出的20个字是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。中共十九大提出的20个字是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。仅仅从字面比较前后两个“20”字的表述,来把握其中的变化,还不能深入到两者的历史逻辑和内在的要求。《百年“三农”》对其历史逻辑、战略目标和实现路径进行了梳理呈现。

  建设社会主义新农村,在中国共产党的文献中,并不是中共十六届五中全会才有的新词。从能获得的中共中央、全国人大、国务院文件看,建设社会主义新农村这一概念,较早地出现在1960年4月10日二届全国人大第二次会议通过的《关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议》中。

  这一决议指出,中共中央制订的一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要是高速度发展我国社会主义农业和建设社会主义新农村的伟大纲领。不过,当时在实施国家工业化战略的大背景下,这一纲要的内容包括农村多方面的建设内容,但重点是推进农业现代化发展,加之农业还要向工业提供资金支持,只能通过农村自我统筹和积累推进力所能及的农村建设。

  中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村,与之前的建设社会主义新农村的号召不同,是一个推进农村建设的战略行动。这一重大变化,是因为中国已进入工业化中期,也有了条件将农业养育工业调整为工业反哺农业,进而有条件对农村基础设施、社会事业和社会保障补课。

  在工业反哺农业政策下,公共财政开始覆盖农村,与此前农村的事靠农村统筹和积累的机制相比,农村基础设施、社会事业和社会保障体系建设快速推进,全国粮食实现“九连增”,农民收入实现“九连快”。

  尽管如此,农村的发展与发展速度更快的城市相比,仍存在较大差距,现代化进程中城市与农村一条腿长、一条腿短的问题没有根本改变。

  乡村振兴战略,是在建设社会主义新农村基础上,接续解决“三农”问题的新战略。这一新战略,首先是对战略目标作出历史性升级。

  乡村振兴战略的目标是,到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。实施乡村振兴战略,致力于促进农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足,推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。这是一个需要有历史耐心的战略目标。

  正因为如此,乡村振兴战略的实施,明确了2020年、2035年和2050年三个时间节点的阶段性目标。

  其次,重塑城乡关系。现代化进程中城市与农村一条腿长、一条腿短的问题,其疾症在于,工业化进程中“三农”发展受弱质性困扰的问题。城乡二元并行发展,是难以改变现代化进程中城乡一条腿长一条腿短的问题。实施乡村振兴战略,一开始就明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

  随后,又明确“重塑城乡关系,走城乡融合发展之路”,并明确促进工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系加快形成。

  换言之,实施乡村振兴战略,不仅仅是战略目标的历史性升级,还在于改变城乡二元并行发展态势,促进城乡融合发展,以拓展“三农”发展空间,形成破解工业化进程中“三农”发展受弱质性困扰问题的新路径。

  高明勇:记得您在北大的一次演讲中提出,在百年“三农”政策中,共同富裕的方向不变,共同富裕主要问题在城乡差距。具体指什么?

  郑有贵:解决共同富裕进程中的农村问题,需要创新发展思路,也需要历史耐心。在市场经济下,城乡差距一度扩大。农民收入尽管快速增加,但城乡居民可支配收入比值,却由1984年的1.84扩大到2007年历史最高3.14。农村基础设施、社会事业发展与城市的差距甚远,出现“空心村”等现象。

  中国农村人口数量庞大。中国即便城市化率达到70%,仍有4亿多人生活在农村。所以,促进共同富裕,必须解决好农村问题。在城市经济社会快速发展的情况下,解决农村问题,一个重要的途径是,促进要素在城乡的双向流动,让进城的人留得住,返乡下乡的人能回得去下得去。

  高明勇:有观点担忧出现“进城留不下,返乡回不去”,您怎么看?

  郑有贵:担忧出现“进城留不下,返乡回不去”,需要引起重视。这有两个层次的问题,一个是整体层面的问题,一个是特定个体的问题。对于特定个体,其原因有多种多样。就国家整体发展趋势而言,有两个现象。

  一是除城镇化率提高外,20世纪90年代“孔雀东南飞”的民工潮退却,农民工就近就业的多起来。留在自己乡镇的农民工,到2021年达1.21亿人,在农民工总量中的占比由2010年的36.69%提高到41.29%。

  二是,下乡返乡人才多起来。截至2019年年底,农民工、大中专毕业生、退役军人、科技人员等各类返乡入乡创业人员达850多万人。这两个现象表明,在中国,农村资源单一流向城市的格局已有抑制,资源在城乡双向流动已有开端。

  农民回乡就业创业,有制度基础。这就是农村土地集体所有,农民工在农村还有一份承包地。这个制度类似农民外出就业创业的一个保险,没有断了农民返乡的退路,农民可以根据自己的选择在城乡间进退。

  2008年国际金融危机爆发后,有2000多万农民工返乡。2020年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响,一度有近3000万农民工留乡返乡。在实施乡村振兴战略的实践中,一些地方制定实施了吸引各类人才下乡返乡创业的政策。在回不回乡的问题上,农民有选择权。

  让农民进城留得住,推进农业转移人口城市化,是政策取向,需要采取更进一步的政策措施。同时,需要致力于推进以县城为重要载体的城镇化建设,增强城乡融合能力,以拓展农民就近发展的空间。

  担忧出现“进城留不下,返乡回不去”,是一个提醒,在促进资源在城乡的双向流动上,仍然有很长的路要走。农民进入大城市是一个难破的题,这需要考虑大城市发展的容量问题。德国注重发展中小城市,绝大多数居民居住在小城镇,避免了大城市病,还弥合了城乡发展差距。这是值得借鉴的。

  高明勇:作为“三农”政策研究专家,如何看待梁漱溟的“乡村建设运动”和晏阳初的乡村建设实践,对今天推进乡村振兴,有哪些借鉴?

  郑有贵:20世纪二三十年代,中国兴起了乡村建设运动。到1935年,从事乡村建设实验的单位不下100处,参加人员超过2000人。

  其中,梁漱溟的山东邹平实验、晏阳初的河北定县实验较有影响。当时每个乡村建设实验,做法有不同,但共同之处,都是要解决中国农村衰败问题。

  在建设社会主义新农村初期,20世纪二三十年代的乡村建设运动成为研究热点之一。这个研究热点的形成,至少有两个方面的原因:一是因为有一个近议词,一个称乡村建设,一个叫新农村建设;二是尽管乡村建设运动没有能够持续,受历史条件约束也没有能够从根本上解决好“三农”问题,但当时指导乡村建设运动中的一些理念和做法,有值得研究和借鉴之处。两个时期的建设,区别是明显的,表现在农村经济社会的发展水平不同、农村建设要解决的具体问题不同,以及解决农村问题的制度基础和国家经济社会发展所处阶段不同,因而解决问题的路径和政策体系也不同,一些研究在探讨经验借鉴时忽视了这些差异。全面推进乡村振兴,应善于从中获取启示。这是因为发展水平和发展环境等发生了明显变化,要根据这些变化,从解决现实问题出发。中国以小农户经营为主,生产经营中面临诸多困难,在提升现代化水平和参与市场竞争中存在明显的弱质性。在现代化进程中,中国为数众多的小农户也要跟进,实现小农户和现代农业发展有机衔接。面对“大国小农”下的这一历史性课题,需要服务小农户、提高小农户。乡村建设运动中一批有理论、懂农业、爱农民的人才到农村,指导农民、服务农民,进而提升农民,是借得借鉴的。在促进乡村振兴中,从解决农村人才缺乏、发展能力弱等问题出发,引入农业产业化龙头企业促进产业发展,选派村第一书记、大学生村官,鼓励各种人才下乡返乡创业,发展农业生产性服务业、加快推进农业生产托管服务、推进面向小农户产销服务、实施互联网+小农户计划等措施。在这一过程中,乡村建设运动实践者为农业、农村、农民奉献智慧和力量的精神值得学习借鉴,以增强服务农民的自觉,把各项工作做实做细,也把工作做到农民的心坎上。高明勇:您曾说,研究“三农”问题,要把握历史的主题和主线、主流和本质,才有助于避免表象化、静态化、孤立化、碎片化分析中矛盾重重的问题。书写历史时,您是采取什么方法论来规避这些问题的?郑有贵:书写历史时,把握历史的主题和主线、主流和本质,避免表象化、静态化、孤立化、碎片化分析中矛盾重重的问题,需要有大历史观的视角。具体到百年“三农”史的研究和书写,以下几个问题需要注意。1、采取联系观点,跳出就“三农”论“三农”,把解决“三农”问题与国家经济社会发展联系起来研究。百年来中国的“三农”问题,特别是新中国成立后的“三农”问题,是现代化进程中的问题,工农城乡之间不仅有价值链的问题,还有产业链的问题,以及工业化发展促进农民生产生活现代化。如果就“三农”论“三农”,是难以对工业化进程中的“三农”政策选择作出与历史逻辑一致的判断。现有的研究,对于价值链的分析较重视,但忽视对产业链乃至整个工业化对农业农村发展影响的研究。《百年“三农”》提出,中国探索形成工业化进程中工农互促的发展之路。书中还特别选配了佐证这一结论的照片。例如,第144、145页照片显示,1956年农民在生产上用了上电动打稻机,在生活上用上了电灯。第17页选配了20世纪70年代初国家在外汇极为紧缺下,花大量外汇引进13套大型成套化肥生产装备,以提升农业发展能力。正如冯开文教授在评《百年“三农”》时指出,“单一视角下做出的结论,会是粗暴的,甚至是错误的”(2022年4月2日《中国财经报》)。2、以长时段贯通的考察,动态地把握历史变迁。例如,对农民合作问题的讨论,有些忽视了对合作内容和功能变化的考察。百年间,农民互助合作要解决的问题,或者说互助合作要实现的功能,是动态变化的。新民主主义革命时期,农民获得土地,积极参军或支援前线,在生产中要解决既缺农具又缺劳力的问题,劳动互助的合作成为内在需求。《百年“三农”》第69页以“突击队”等方式开展变工互助的照片,是当时情况的一种呈现。在新中国成立初期,实现了耕者有其田,但在传统农业生产力水平下,为解决缺农具、耕畜等问题开展互助合作也成为农民的两个积极性之一。在工业化进程中,随着机械、电力等现代生产要素的广泛应用,农民有能力一家一户经营,但解决其中的新技术应用和买方市场下农产品卖难则成为走向合作的新动力。现今,农民合作中也存在大小农户的异质性,加之多种因素的变化,合作制度也不能完全照搬20世纪40年代的罗虚代尔原则,而是要从实际出发加以改进。如果不是动态地认识历史变迁,把复杂的历史演进抽象化,不能深透地分析制度创新动力、发展动力,还可能对历史作出误判。3、厘清历史逻辑,避免表象化推断的偏废。20世纪90年代在一次与几位美国学者交流时,他们根据其他国家土地改革的数据,以及所了解的一些地方土地改革后农产品商品率不高的现象,认为中国的土地改革也破坏了生产力。这一推断忽略了很多因素。中国在1949年人均粮食产量才209公斤,农民长期不得温饱;到1952年,中国农业生产实现了快速恢复发展,全国人均粮食产量提高到288公斤;到1957年,全国人均粮食产量进一步提高到306公斤。农民在土地改革后,不用交很重的地租,多留粮,先吃饱饭,是较为普遍的选择,这是影响当时农业商品率提高的因素。如果忽略这些因素,简单作出土地改革破坏生产力的结论,与实际不符。高明勇:读您这本书,确实有一种“大历史观”的印象。郑有贵:以大历史观阐析历史,对“三农”问题进行长时段考察,将“三农”问题纳入整个国家经济社会及全球现代化演进进行考察,构建起五个战略维度的分析框架。同时,融通国家宏观治理的战略维度和基层实践,在整体史研究中以基层实践为验证,在基层实践研究中从整体史视角进行把握。通过这些尝试,力求使百年“三农”史全面、系统、真实和生动地呈现出来。经济史研究大家吴承明先生说,经济史应当成为经济学的源,而不是它的流。对百年“三农”的这一长时段历史的研究,是有助于促进“三农”学术研究的。

《百年“三农”》

  推荐语:本书历史地、辩证地把握百年间的“变”与不变,有针对性地、创新性地回应学界和社会关注的重大历史事件及与之相关理论的“疑点”问题,更深刻地阐析百年“三农”历史性变革和历史性成就来之不易及其宝贵经验,使之成为深刻阐析中国共产党百年农民运动与解决“三农”问题的科学信史,力争成为标志性的精品力作、传世之作。

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  转自“政邦智库”微信公众号。